El derecho de las personas con

discapacidad a acceder a la

incapacidad permanente desde una situación de jubilación

anticipada

The right of people with disabilities to access permanent disability from a situation of early retirement

Florencia Finkelstein1

DOI: https://doi.org/10.37767/2591-3476(2022)10

Comentario a

STC 172/2021, de 7 de octubre

Tribunal Constitucional de España

Disponible en

https://bit.ly/3fodNRs

RESUMEN:

La Sentencia del Tribunal Constitucional 172/2021 bajo análisis corrige la discriminación de las personas con discapacidad en orden a la imposibilidad de acceder al reconocimiento del derecho a las prestaciones de incapacidad permanente desde la situación de jubilación anticipada por razón de discapacidad, frente a los otros supuestos de jubilación anticipada que no están excluidos del acceso. El pronunciamiento propone un cambio de paradigma y revierte un criterio de interpretación jurídica que perpetuaba la vulneración de los derechos del colectivo de personas con discapacidad.

ABSTRACT

The ruling 172/2021 of the Spanish Constitutional Court, herby analysed, corrects the discrimination against people with disabilities in terms of the impossibility of accessing the recognition of the right to permanent disability benefits from the situation of early retirement due to disability, compared to other cases of early retirement that are not excluded from access. The statement advances a paradigm shift and reverses a criterion of legal interpretation that perpetuated the violation of the rights of people with disabilities.

PALABRAS CLAVE: Discapacidad; discriminación; incapacidad permanente; jubilación anticipada; labor hermenéutica.

KEY WORDS: Disability; discrimination; permanent disability; early retirement; hermeneutical work

I. Introducción

La Sentencia 172/2021, de 7 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Constitucional español, estima un recurso de amparo interpuesto contra resoluciones de las salas de lo social del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que desestimaron, en casación y suplicación, una demanda de reconocimiento de la situación de gran invalidez derivada de contingencia común. Todo ello en virtud de los preceptos de la Ley General de la Seguridad Social.

La recurrente en amparo, nacida el 4 de septiembre de 1954 y de profesión vendedora de la Organización Nacional de Ciegos Españoles, accedió el 31 de agosto de 2013 a la situación de jubilación anticipada por discapacidad en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 1539/2003, de 5 de diciembre2. En julio de 2016 solicitó ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social el reconocimiento de la incapacidad permanente por contingencia común, como consecuencia de una deficiencia visual severa. Su pretensión fue desestimada en vía administrativa puesto que su patología era previa a su alta en la Seguridad Social y sus dolencias no se habían visto agravadas por unas nuevas lesiones que le impidiesen desarrollar el trabajo que venía desempeñando hasta su jubilación.

La actora presentó demanda contra esta resolución, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de lo Social núm. 2 de San Sebastián, que estimó sustancialmente la demanda y declaró a la demandante en situación de incapacidad permanente. La entidad de la seguridad social interpuso recurso de suplicación contra la anterior sentencia, que fue estimado por la Sala de lo Social del Tribunal de Justicia del País Vasco y confirmado por el Tribunal Supremo. Los órganos judiciales descartaron la petición de reconocimiento de la actora por considerar que, al momento de la solicitud, la demandante se encontraba en situación de jubilación anticipada y, por consiguiente, no procedía reconocer la incapacidad permanente. El Tribunal Constitucional, en la sentencia bajo análisis, rechazó esta postura, declaró la nulidad de las resoluciones impugnadas y dejó firme la sentencia del Juzgado de lo Social núm. 2 de San Sebastián.

El análisis del pronunciamiento del Tribunal Constitucional se centra, por tanto, en una cuestión estrictamente jurídica: determinar si la interpretación de la Ley General de la Seguridad Social realizada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, validada por el Tribunal Supremo, supuso o no una vulneración del derecho a no sufrir una discriminación por razón de discapacidad.

II. El principio de igualdad y de no discriminación

La comprensión del alcance de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, “STC”) 172/2021 requiere efectuar unas consideraciones previas en relación al derecho en juego en este pronunciamiento. El art. 14 de la Constitución Española contiene, en su primera parte, una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la ley. Pero, a continuación, procede a referirse expresamente a una serie de prohibiciones de motivos de discriminación concretos: “Los españoles son iguales ante la lay, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia”. De esta forma, el precepto constitucional viene a configurar dos derechos fundamentales, por un lado, el principio de igualdad en y ante la ley y, por el otro, el derecho a no padecer discriminación. Es dable destacar que la prohibición de discriminación en el texto constitucional español no tiene una acogida independiente o autónoma ni ha sido receptada en un precepto propio y diferenciado, circunstancia que ha dado lugar a numerosas confusiones con el juego del principio de la igualdad, siendo considerada, a veces, como una variante del mismo (Fernández López, 2018: 1).

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado de forma reiterada sobre la diferencia entre los principios recogidos en el art. 14 CE, indicando que la cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la ley se configura como un derecho subjetivo de la ciudadanía a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo. Asimismo exige que “los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas” (STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 4).

Ahora bien, la virtualidad del precepto constitucional analizado no se agota en la proclamación del derecho a la igualdad. Seguidamente, la Constitución enuncia la prohibición de una serie de motivos o razones concretos de discriminación. Esta referencia expresa a ciertos criterios no implica el establecimiento de una lista cerrada de supuestos de discriminación, pero sí representa una explícita interdicción de determinadas diferencias históricamente muy arraigadas y que han situado, tanto por la acción de los poderes públicos como por la práctica social, a sectores de la población en posiciones desventajosas así como contrarias a la dignidad de las personas que reconoce el art. 10.1 CE3 (STC 128/1987, de 16 de julio, FJ 5).

El Tribunal Constitucional ha definido, de este modo, el principio de igualdad como la prohibición de toda diferencia de trato que carezca de una justificación objetiva y razonable; ha afirmado el carácter vinculante de este principio tanto para el legislador –igualdad en la ley–, como para los órganos aplicadores del Derecho –igualdad en la aplicación de la ley– y los particulares –igualdad horizontal (STC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4)–.

Asimismo, el órgano constitucional ha establecido los criterios o elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y otra discriminatoria y, por tanto, constitucionalmente inadmisible: desigualdad de los supuestos de hecho; finalidad constitucionalmente legítima; congruencia entre el trato desigual, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue; y proporcionalidad entre los elementos anteriores (STC 91/2019, de 3 de julio, de FJ 4). Así, la prohibición de discriminación implica un juicio de irrazonabilidad de la diferenciación consagrada ex constitutione, que impone la parificación en la medida en que solo pueden ser empleadas por el legislador como criterio de diferenciación jurídica. Por lo tanto, la segunda parte del art. 14 CE exige un juicio de legitimidad constitucional más estricto.

2. Prohibición de discriminación por razón de discapacidad

Es doctrina constitucional consolidada que la discapacidad constituye una circunstancia personal que el art. 14 CE protege contra cualquier forma de discriminación. En este sentido, las medidas que se instrumentan para garantizar la igualdad de oportunidades y la integración social y profesional de las personas con discapacidad, incluidas las medidas de acción positiva, están necesariamente vinculadas con art. 9.2 CE y el art. 49 CE4 (entre otras, las SSTC 10/2014, de 27 de enero, FJ 4, y 18/2017, de 2 de febrero, FJ 3).

El régimen jurídico que protege los derechos de las personas con discapacidad incluye, en función del art. 10.2 CE5, los distintos instrumentos internacionales ratificados por España relativos a la materia que nos ocupa. Por ello, en la sentencia bajo análisis, el Tribunal otorga especial relevancia exegética a la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006, ratificada el 23 de noviembre de 2007 y cuya entrada en vigor en España se produjo el 3 de mayo de 2008.

Este modelo de protección produjo un cambio del paradigma respecto del enfoque existente en materia de discapacidad, pasando de un sistema asistencialista a otro social de derechos humanos, trasladando así el foco de la discapacidad desde la persona a las barreras sociales que impiden la inclusión de esta en la sociedad. Este modo de concebir la discapacidad conlleva la necesidad de que los poderes públicos asuman la responsabilidad en la modificación o eliminación de aquellas barreras que limitan a las personas en situación de discapacidad. Se codifica así la obligatoriedad de adaptación de las normas existentes por parte de los Estados partes en conformidad a los criterios establecidos en el nuevo enfoque. En efecto, se trata de una exigencia tendiente a materializar la igualdad desde una concepción de justicia social distributiva, con un carácter fundamentalmente reivindicatorio (Finsterbusch Romero, 2016: 228-229).

En el ámbito doméstico, este modelo de protección jurídica tuvo reflejo en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. La Convención fue el referente principal en la tarea de refundición del texto, armonización que tuvo como fin último consagrar el enfoque de derechos de las personas con discapacidad. De este modo, la normativa local también considera a las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos y dispone la obligación de los poderes públicos de garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo.6

Por su parte, en el marco europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado que el principio de no discriminación consagrado en el art. 14 del Convenio europeo de derechos humanos también protege a las personas con discapacidad, dentro de la cláusula final del precepto, incluyéndolas dentro de los grupos que considera como particularmente vulnerables (entre otras, SSTEDH asunto Glor c. Suiza, de 30 de abril de 2009; asunto Guberina c. Croacia, de 22 de marzo de 2016, y asunto A.-M.V. c. Finlandia, de 23 de marzo de 2017)7. En relación con el Derecho comunitario, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el art. 21 de la Carta de Derechos Fundamentales incluye la discapacidad como uno de los factores expresos de protección contra discriminaciones, mientras que el art. 26 reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas para su integración (STC 3/2018, de 22 de enero, FJ5).

En definitiva, sin perjuicio de que la discapacidad no aparece recogida como una de las circunstancias personales explícitamente enunciadas en el art. 14 CE, en función de la no taxatividad del precepto constitucional y del mandato contenido en el art. 10.2 CE, cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de los derechos humanos de las personas, deviene absolutamente prohibida.

III. Algunas notas preliminares sobre la jubilación anticipada en caso de discapacidad y el reconocimiento de la incapacidad permanente

El enjuiciamiento del supuesto de hecho de la STC 172/2021, objeto de comentario, se circunscribe al derecho de obtener el reconocimiento de una prestación de incapacidad permanente desde una situación de jubilación anticipada en caso de discapacidad.

Conviene tener presente que el régimen de la Ley General de Seguridad Social8 establece diversas modalidades de jubilación que tienen elementos comunes, y dentro de ellas, submodalidades en función de los elementos específicos de las personas que la solicitan, como es el presente caso analizado (Romero Rodenas, 2021: 162). De esta forma, se estipulan requisitos específicos de acceso a la jubilación en virtud de las diversas circunstancias, ya personales o profesionales.

Respecto del reconocimiento del derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, el ordenamiento jurídico en cuestión excluye su acceso a quien tenga la edad prevista en el art. 205.1a) TRLGSS —sesenta y siete años, o sesenta y cinco cuando se acrediten treinta y ocho años y seis meses de cotización— y se reúnan los requisitos para acceder a la pensión de jubilación (art. 195.1 LGSS).

En lo que aquí interesa, la recurrente en amparo se encontraba en situación de jubilación anticipada por razón de discapacidad por aplicación de lo dispuesto en el art. 206.2 LGSS. Es decir, la demandante no accedió a la situación de jubilación con la edad ordinaria fijada por el art. 205.1a) TRLGSS sino que lo hizo con cincuenta y ocho años, en función de la reducción de la edad de jubilación prevista para el caso de personas con discapacidad igual o superior al 65 por 100.

La interpretación conjunta de estos preceptos legales constituye la piedra fundamental para la resolución del conflicto, en tanto la lectura de ellos realizada por las partes es absolutamente contraria.

IV. La sentencia 172/2021: un pronunciamiento respetuoso del modelo social de derechos humanos

La sentencia 172/2021 estima el recurso de amparo promovido por una persona con discapacidad reconocida de más del 65 por 100 como consecuencia de una deficiencia visual severa por vulneración al derecho fundamental a no sufrir discriminación por razón de su discapacidad. Por consiguiente, la resolución restablece a la demandante en su derecho y declara la nulidad de las sentencias dictadas por las salas de lo social del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Si bien la sentencia del Tribunal Supremo desestima por mayoría el recurso de casación planteado por la actora, merece la pena destacar el voto particular cuyo contenido constituye la base del recurso de amparo que da origen a la resolución objeto de comentario. Son dos las magistradas que discrepan con la postura mayoritaria en función de los precedentes jurisprudenciales de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo sobre la posibilidad de declarar la invalidez en situación de jubilación9 –al amparo de los arts. 195, 205 y disposición transitoria séptima del TRLGSS, siempre que la persona interesada no haya cumplido la edad para causar la pensión de jubilación ordinaria–. El voto particular afirma que, sin perjuicio de que las sentencias indicadas contemplan supuestos en los que la jubilación anticipada se produce en situación de pérdida de empleo, las resoluciones no restringen la posibilidad de acceder a la incapacidad permanente desde este específico supuesto de jubilación anticipada. Concluye el voto discrepante que no habiendo cumplido aún la edad de jubilación establecida en el art. 205.1a) LGSS, la actora tiene derecho a acceder a la declaración de incapacidad permanente desde su situación de jubilación anticipada.

Por su parte, las resoluciones impugnadas afirman que en estos concretos casos de acceso a la jubilación anticipada y por la exclusiva vía del art. 206 LGSS y en relación al anticipo de la edad de jubilación por razón de discapacidad, lo razonable es fijar como tope para pedir la incapacidad permanente esa edad ordinaria, pero reducida también en aquellos percentiles que se consideraron para acceder a la jubilación por razón de discapacidad. Por lo tanto, la situación de jubilación anticipada por razón de discapacidad supone un nuevo límite de edad que, en tales supuestos, se convierte en la edad ordinaria de jubilación. En síntesis, las salas de lo social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y del Tribunal Supremo afirman que, aunque la edad ordinaria exigida se hubiese reducido, en los casos de jubilación anticipada por discapacidad, esa edad no deja de ser una edad ordinaria para el colectivo al que se le aplica.

La demanda de recurso de amparo alega, cómo núcleo central de su pretensión, que este criterio interpretativo sostenido por los órganos judiciales según el cual los supuestos de jubilación anticipada por discapacidad quedan excluidos del acceso a la prestación por incapacidad permanente, frente a los otros supuestos de jubilación anticipada que sí podrían acogerse a la prestación en cuestión, vulneró el derecho a no sufrir discriminación.

Frente a estos argumentos, y a efectos de analizar si la interpretación realizada por las resoluciones impugnadas genera, per se, una lesión del derecho contenido en la segunda parte del art. 14 CE, el Tribunal Constitucional realiza un análisis de la doctrina de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo reseñada anteriormente. Sostiene así que la propia heterogeneidad de los asuntos abordados en las sentencias señaladas permite constatar que la doctrina allí expuesta no hacía referencia a un supuesto concreto y que, por lo tanto, se establecía con vocación de generalidad, aplicándose el principio de que “donde la ley no distingue, no se debe distinguir”. Todo ello en virtud de la utilización de un criterio interpretativo basado en la estricta literalidad de la norma, sin atender a factores como el fundamento o la finalidad de prestaciones como la jubilación, ni a las causas o presupuestos de la jubilación anticipada.

Es dable destacar que el ámbito donde opera la prohibición de discriminación se destaca por una apreciable generalidad en tanto el trato desfavorable puede surgir de una norma pero también de la interpretación de la normativa, como sucede en el caso que nos ocupa (STC 3/2018, de 22 de enero, FJ 4). De esta forma, la sentencia recuerda que para el reconocimiento de la situación de incapacidad permanente, el legislador no ha establecido otro requisito que el de una determinada edad, de forma que no impide su acceso desde una situación de jubilación anticipada ni distingue entre las causas o presupuestos de este tipo de jubilación para acceder a la incapacidad permanente. En consecuencia, el Tribunal Constitucional concluye que la interpretación realizada por los órganos judiciales genera una diferencia de trato no prevista en la norma, sin justificación objetiva y razonable, derivada exclusivamente del hecho de haber accedido a una situación de jubilación anticipada precisamente por su situación de discapacidad.

Más aún, como bien señala el Tribunal, las resoluciones impugnadas inciden en que el régimen de jubilación anticipada por discapacidad resulta más beneficioso desde el punto de vista económico pero este tipo de factores no responden a los principios que han de presidir la labor hermenéutica de la legislación vigente. Por el contrario, el fundamento de la normativa relativa a la protección de los derechos de las personas con discapacidad, sea nacional como internacional, es garantizar la igualdad real y efectiva del colectivo en todos los órdenes de la vida, de forma compatible con su situación, además de luchar contra cualquier forma de discriminación. En concreto, la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad estipula un sistema innovador de solución de problemas prácticos, ante la existencia de vulneraciones a los derechos de las personas con discapacidad en razón de dicha condición personal: la adopción de medidas de acción positiva y de ajustes razonables. Se trata de modificaciones a situaciones concretas cuando una norma o política, sin ser en su origen discriminatoria, aplicada a una situación específica en el cual la personas destinataria de la misma está en situación de discapacidad, deviene injusta y contraria al principio de igualdad material (Finsterbusch Romero, 2016: 227).

La regulación de la jubilación anticipada por razón de discapacidad contenida en el art. 206.2 TRLGSS responde al instrumento de las medidas de acción positiva. No obstante, el Tribunal parece considerar que la interpretación realizada por las sentencias impugnadas produce la paradoja de que el ajuste establecido para el acceso a una determinada situación se convierte, al mismo tiempo, en una discriminación negativa en relación con las otras personas que se encuentran en esa situación. De esta forma, la medida –la regulación contenida en el art. 206.2 TRLGSS– dejaría de ser adecuada para la finalidad pretendida: no se estaría logrando una igualdad real y efectiva entre quienes parten de una situación diferente sino que se estaría generando una diferenciación entre quienes ya fueron igualados por la norma.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional determina la existencia de una lesión del derecho a no sufrir discriminación por razón de discapacidad de la recurrente. Mediante este pronunciamiento realiza una interpretación de los requisitos exigidos para tener reconocida la incapacidad permanente acorde a la evolución doctrinaria y jurisprudencial, y que resulta respetuosa de los instrumentos locales e internacionales relativos a la protección de las personas con discapacidad.

IV. Conclusiones

La Sentencia 172/2021, de 7 de octubre de 2021, confirma la doctrina sobre la posibilidad de declarar la invalidez en situación de jubilación. Sienta entonces un criterio que reprocha la diferencia de trato no prevista normativamente y carente de justificación objetiva y razonable derivada exclusivamente del hecho de haber accedido a la situación de jubilación anticipada a causa de la situación de discapacidad.

Este pronunciamiento viene a corregir una línea jurisprudencial restrictiva y lesiva de los derechos fundamentales de un colectivo históricamente excluido. Criterios como el género, la sexualidad, la raza, el origen nacional, la discapacidad, entre otros, son elementos diferenciales entre las personas que marcan el desigual acceso a recursos, opciones, derechos y libertades.

La idea de justicia social se orienta hacia la creación de las condiciones necesarias para que se desarrolle una sociedad de forma igualitaria, comprendiendo el conjunto de decisiones, normas y principios considerados razonables para garantizar condiciones de vida dignas para toda la población (Hernández Fernández, 2021: 423). Es decir, requiere de la concepción de un Estado activo, dirigido a remover los obstáculos que impidan o dificulten la plena participación de toda la ciudadanía (art. 9.2 CE) y, en particular, la realización de políticas públicas de integración para aquellos colectivos históricamente excluidos, como las personas con discapacidad (art. 49 CE).

La igualdad, entendida como una exigencia de la racionalidad ética, deriva de la universalización de la dignidad última de cada persona y la defesa de las libertades solo tiene sentido cuando se corrigen materialmente las desigualdades y obstáculos que impiden que cada persona disfrute y ejerza sus derechos (Villavicencia Miranda, 2018: 49). La consagración del principio en estos términos se corresponde con la definición teórica del Estado como social y democrático de Derecho, aportando un contenido sustantivo que permite superar la perspectiva formal en aras de su realidad y efectividad.

Ahora bien, la creación de un marco normativo protector de los derechos de las personas con discapacidad no asegura, por sí misma, la accesibilidad a una igualdad formal. Por el contrario, deviene insoslayable que este conjunto de disposiciones sea objeto de una exégesis favorable a la protección de las situaciones de necesidad amparadas por el sistema público y garantizadas por la norma fundamental, en cuanto inherentes al estado social y de derecho.

El Tribunal Constitucional puso en evidencia las fallas estructurales vinculadas con una labor hermenéutica realizada por las Salas de lo social del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, restrictiva de los derechos de las personas con discapacidad en su experiencia concreta y a la luz de las exigencias de los estándares internacionales en la materia. Más aún, pareciera que la STC 172/2021, involuntariamente, se configuró como una oportunidad para llevar a cabo un cambio de paradigma, una propuesta para modificar las estructuras institucionales que perpetuaban la vulneración de los derechos del colectivo en cuestión. En efecto, el Tribunal consolida su doctrina y deja vía libre para acceder al reconocimiento de la incapacidad permanente desde una situación de jubilación anticipada por razón de discapacidad. Cabe destacar que el criterio doctrinal analizado en el presente comentario fue ratificado por las SSTC 191/2021 y 192/2021, de 17 de diciembre; 5/2021, de 24 de enero, y 52/2022, de 4 de abril.

Referencias bibliográficas

• Fernández López, M. F. (2018). Artículo 14 CE: igualdad ante la Ley y prohibición de la discriminación. Diario de La Ley, 1-15.

• Finsterbusch Romero, C. (2016). La extensión de los ajustes razonables en el derecho de las perosnas en situación de discapacidad de acuerdo al enfoque social de los derechos humanos. Ius et Praxis, 227-252.

• Hernández Fernández, A. M. (2021). La justicia social y la discapacidad en el siglo XX. Revista Inclusiones, 415-428.

• Romero Rodenas, M. J. (2021). Igualdad en el ámbito de las prestaciones de la seguridad social y prohibición de discriminación por razón de discapacidad. A propósito de la STC 172/2021, de 7 de octubre. Revista de derecho social, 151-165.

• Villavicencia Miranda, L. (2018). Justicia social y el principio de igualdad. HYBRIS. Revista de Filosofía, 43-74.

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