Proporcionalidad no es nugatoriedad: derecho a la consulta de personas con discapacidad y control
constitucional en México
Proportionality is not Nugatoriness: The Right to Consultation of Persons with Disabilities and Constitutional Review in Mexico
Santiago Ramos Miranda1
DOI: https://doi.org/10.37767/2591-3476(2026)15
Comentario a
Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 (Ombudsman Nacional vs. Ley para las
Personas con Discapacidad del estado de Guerrero), 22 de septiembre de 2025
Suprema Corte de Justicia de la Nación (México)
RESUMEN:
Este comentario analiza la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024, resolución de la Suprema Corte de México que invalidó la definición de persona con discapacidad de la Ley para las Personas con Discapacidad de la entidad federativa de Guerrero por ser incompatible con el modelo social de discapacidad. Aunque la decisión de fondo es consistente con estándares de derecho internacional de los derechos humanos, la sentencia abandonó el estudio oficioso del derecho a la consulta de las personas con discapacidad. El texto sostiene que esta modificación genera una tensión entre evitar la invalidez automática de normas aparentemente protectoras y preservar el carácter obligatorio del derecho a la consulta. Frente a ello, propone el empleo del test de proporcionalidad como herramienta remedial: ni invalidez automática ni conservación acrítica de normas no consultadas.
ABSTRACT
This comment analyzes Acción de Inconstitucionalidad 147/2024, a decision in which the Mexican Supreme Court invalidated the definition of persons with disabilities contained in the Law for Persons with Disabilities of the State of Guerrero for being incompatible with the social model of disability. Although the merits of the decision are consistent with human rights law standards, the judgment abandoned the ex officio review of consultation of persons with disabilities. The article argues that this shift creates a tension between avoiding the automatic invalidation of apparently protective norms and preserving the binding nature of the right to consultation. To address this issue, it proposes the use of proportionality as a remedial tool: neither automatic invalidation nor uncritical preservation of non-consulted norms.
PALABRAS CLAVE: Suprema Corte de Justicia de México; derechos de personas con discapacidad; derecho a la consulta; derecho a la salud; derechos humanos.
KEYWORDS: Supreme Court of Mexico; rights of persons with disabilities; right to consultation; right to health; human rights.
I. Introducción
El lema “nada sobre nosotros sin nosotros” es uno de los principales postulados del movimiento de derechos de las personas con discapacidad y, especialmente, de la elaboración y redacción de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2018: párr. 4). Así, hasta 2025, la Suprema Corte de Justicia de México (SCJN) había interpretado el derecho a la consulta como un elemento necesario para que las normas sobre personas con discapacidad fueran formalmente válidas, considerando su estudio oficioso —independiente de ser planteado en juicio (Méndez y Marmolejo, 2024: pág. 92). Sin embargo, la nueva integración de la SCJN rechaza este criterio. Esto ha provocado reacciones críticas de personas con discapacidad, especialistas y organizaciones civiles, quienes exigen claridad sobre el derecho y los procesos de consulta, así como su armonía con los estándares constitucionales y convencionales aplicables (Maza, 2026 y Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, 2025).
El presente comentario se divide en dos secciones. La primera expone la doctrina jurisprudencial que estudió oficiosamente el derecho a la consulta y su modificación en la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024. La segunda sección analiza los argumentos que sustentaron el cambio de criterio, retoma la revisión crítica de la doctrina jurisprudencial modificada y propone una metodología de revisión constitucional que concilie la transformación del criterio con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
II. Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 (Ombudsman Nacional vs. Ley para las Personas con Discapacidad del estado de Guerrero)
Este apartado expone la doctrina jurisprudencial que consideró el análisis oficioso del derecho a la consulta. Posteriormente, sintetiza la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2025a).
1. Contexto del juicio y la doctrina jurisprudencial existente
La Suprema Corte mexicana resolvió un juicio de acción de inconstitucionalidad, litigio que solo pueden interponer ciertas autoridades estatales legitimadas y cuyo estudio es abstracto: se analiza si una ley es armónica con la Constitución Federal y con los tratados internacionales. Con todo, la SCJN puede declarar la invalidez de una norma por vulneraciones procesales y sustantivas. Las primeras se actualizan si su procedimiento de elaboración contiene omisiones o vulneraciones formales; mientras que las segundas por la incompatibilidad de su contenido con la Constitución y tratados internacionales.
En materia de personas con discapacidad, la SCJN construyó una doctrina jurisprudencial que consideró el derecho a la consulta como una formalidad esencial. Así, independientemente de haber sido planteado por la autoridad legitimada que interpuso el juicio, el Tribunal examinaba su realización —estudio oficioso. Como resultado, la ausencia de consulta actualizaba la invalidez por vulneraciones procesales. Adicionalmente, de existir consulta, esta debía respetar los estándares del derecho internacional de los derechos humanos conforme a la Observación General No. 7 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Méndez y Marmolejo, 2024: pág. 82-92).
En resumen, esta jurisprudencia contuvo las premisas siguientes: (i) el derecho a la consulta se analiza oficiosamente; (ii) la ausencia de consulta provoca la inconstitucionalidad de la norma; (iii) de existir consulta, debe cumplir con los parámetros de la Observación General No. 7 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
2. Resumen de la sentencia recaída en la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024
En el caso, la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 fue interpuesta por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (Ombudsman Nacional). Cuestionó la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley para las Personas con Discapacidad de Guerrero porque su definición sobre discapacidad vulneraba la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, a saber:
En suma, el Ombudsman Nacional argumentó su inconstitucionalidad por definir la discapacidad desde una visión médica y rehabilitadora. Lo que contravino la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad al definirla como el resultado de la interacción entre las condiciones individuales y las barreras del entorno.
La sentencia dividió su estudio en dos apartados: (i) marco teórico de la discapacidad, (ii) análisis de la norma. Sobre el primero, la Suprema Corte mexicana recuperó precedentes nacionales e internacionales que rechazan concebir a la discapacidad como una enfermedad y, en cambio, la tutelan bajo un modelo social. Así, con base en el artículo 1.º de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la sentencia definió que las personas con discapacidad presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo, que, al interactuar con diversas barreras, impiden su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones respecto de las demás personas. Verbigracia: la imposibilidad física de caminar es una condición individual, mientras que la ausencia de rampas y/o entradas diseñadas para su situación es una discapacidad.
No obstante, en el apartado de análisis de la norma, la SCJN advirtió que la definición impugnada se construyó sobre premisas contrarias al modelo social de la discapacidad, pues relegó al ámbito social y conceptualizó estigmas sobre deficiencias individuales. La sentencia enfatizó que tres elementos configuran un esquema que vulnera derechos humanos.
Por un lado, el Tribunal estimó que la inclusión del término “padecer” para referirse a deficiencias físicas, mentales, del habla o sensoriales connota impotencia, dolor y vincula la discapacidad con una deficiente calidad de vida. Por otro lado, evaluó que la definición subsume la discapacidad a limitaciones funcionales básicas, ignorando ámbitos fundamentales de participación como la educación, el trabajo y otras actividades, pues dispone que “limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria”. Finalmente, la frase “que puede ser causada o agravada por el entorno económico o social” simplifica la influencia del entorno como una mera posibilidad de repercusión en materia de discapacidad. En síntesis, la sentencia consideró que estos elementos, integralmente, conciben la discapacidad bajo un parámetro médico-rehabilitador al definirla como una deficiencia funcional por sí misma, relegando a las barreras sociales. Por tanto, el artículo fue declarado inconstitucional por contravenir los parámetros constitucionales y convencionales en materia de discapacidad.
En principio, el criterio es armónico con precedentes y normatividad, nacional e internacional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció en el Caso Furlan y Familiares vs. Argentina que la discapacidad se interrelaciona con las barreras o limitaciones que socialmente existen para el ejercicio adecuado de los derechos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2012: párr. 133). Además, en el Caso Guevara Díaz vs. Costa Rica, la Corte Interamericana destacó que el modelo social de discapacidad encuentra sustento en la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2022: párr. 52).
Empero, la sentencia abandonó el análisis oficioso de la consulta previa en materia de personas con discapacidad. Esto incide directa e indirectamente en el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Directamente, expone la progresividad del derecho a la consulta, ya que el Estado mexicano lo tutelaba, prácticamente, de forma absoluta. Indirectamente, compromete su judicialización, pues dependerá de que las autoridades legitimadas para interponer juicios constitucionales explícitamente cuestionen la validez de una norma por la ausencia de consulta.
III. Cambio de criterio sobre el estudio oficioso del derecho a la consulta de las personas con discapacidad
Esta sección examina los argumentos que sostuvieron el cambio de criterio, retoma la revisión crítica de la doctrina jurisprudencial modificada y propone una metodología de revisión constitucional.
1. Análisis de las posturas y argumentos de las ministras y ministros
Las y los ministros expusieron tres posturas sobre el análisis oficioso del derecho a la consulta. (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2025b). La primera defendió el criterio vigente: su examen es independiente de ser planteado en el escrito de demanda. La segunda es intermedia: acepta su estudio oficioso para ciertos casos. La tercera lo rechaza de forma absoluta: solo procede su revisión si fue planteado por la parte accionante en la demanda. El criterio aprobado no reflejó una teoría unívoca, sino una convergencia entre la segunda y tercera postura. Inclusive, sin mencionar los argumentos plasmados en la discusión, de los nueve integrantes del Tribunal, hubo un voto en contra (Batres, 2025) y cuatro votos concurrentes (Espinosa, 2025; Herrerías, 2025; Figueroa, 2025; Aguilar, 2025).
Esta modificación jurisprudencial se basó en dos argumentos. Por un lado, que el juicio cuente con los elementos probatorios suficientes en favor de la autoridad emisora de la norma impugnada, y que la litis del juicio no sea desbordada. Por otro lado, evitar la inconstitucionalidad de normas que, pese a carecer de consulta, resultan benéficas para las personas con discapacidad.
El primer argumento postuló que el análisis oficioso del derecho a la consulta impide que las autoridades emisoras de la norma defiendan tanto las razones por las que no celebraron consulta como las pruebas de que fue realizada. Asimismo, si la ausencia de consulta no fue planteada, limita el juicio a lo argumentado por las partes. Bajo esta lógica, el estudio oficioso de la consulta coloca a las autoridades en una posición procesal desventajosa, pues permite analizar un argumento no planteado en los escritos de demanda y que, además, puede beneficiar a la contraparte.
Sin embargo, este razonamiento reproduce una lógica de simetría procesal propia de la igualdad formal y relega la dimensión sustantiva, particularmente, en el acceso a la justicia de las personas con discapacidad. Además, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad impone la obligación de consultar, por lo que debe presuponerse que las autoridades estatales cumplen este compromiso convencional (Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2018: párr. 53-56).
La igualdad tiene dos materializaciones: una formal y una sustantiva. La primera consiste en el tratamiento idéntico ante la ley, cuyo objeto es la aplicación uniforme de las normas. Mientras que la igualdad sustantiva busca la paridad de oportunidades al combatir los obstáculos estructurales que les impiden a las personas pertenecientes a grupos históricamente discriminados ejercitar sus derechos en igualdad de condiciones respecto al resto de la población (Ramos, 2024: pág. 22).
En materia de discapacidad, la igualdad sustantiva adquiere especial relevancia porque las reglas procesales no pueden interpretarse como una neutralidad aparente, sino desde la obligación de remover las barreras que impiden el acceso a la justicia. De hecho, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad contempla los ajustes de procedimiento: modificaciones y adaptaciones procesales fundamentales para que las personas con discapacidad accedan a la justicia (Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2022). Inclusive, los Estados deben adoptar medidas positivas para reducir desventajas estructurales (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1994: párr. 9). Por tanto, en materia de discapacidad, los requisitos procesales deben contemplar la igualdad sustantiva.
Desde esta perspectiva, el razonamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resulta problemático porque equiparó la posición de las autoridades emisoras de la norma con los derechos de las personas con discapacidad. Además, mientras los órganos estatales cuentan con representación institucional para promover acciones de inconstitucionalidad, las personas con discapacidad y sus organizaciones la carecen. Condicionar el estudio de la consulta a que la parte accionante lo plantee expresamente puede producir un efecto regresivo: el derecho a la consulta queda subordinado a la estrategia procesal de un tercero legitimado. En resumen, al equiparar la posición procesal de las autoridades emisoras con los derechos de las personas con discapacidad, el Tribunal privilegió una lectura formal del procedimiento constitucional que ignoró la concurrencia de los derechos de las personas con discapacidad en el juicio constitucional.
Finalmente, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad configura la consulta como una obligación estatal reforzada en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con este grupo. Por ello, cuando una norma regula cuestiones de discapacidad, la consulta no debe limitarse a un argumento de la parte accionante, ya que es una obligación convencional presumiblemente exigible. De lo contrario, el derecho a la consulta perdería su sentido: quedaría supeditado a que un tercero legitimado decida invocarlo en juicio, y no como un deber previo y constante de todas las autoridades. La SCJN ignoró que el derecho a la consulta corrige la histórica exclusión de las personas con discapacidad de configurar sus propios derechos (Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2018: párr. 4-5).
El segundo argumento sostiene que el estudio oficioso de la consulta y la invalidez por su ausencia provocan la inconstitucionalidad de normas que son benéficas para las personas con discapacidad. Esta premisa se basa, particularmente, en la Observación General Número 7 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ya que al analizar el alcance del artículo 4, párrafo 3, sobre la obligación de celebrar consultas a las personas con discapacidad para aprobar leyes, reglamentos y políticas, su párrafo diecinueve dispone lo siguiente:
La discusión mostró dos formas de entender dicho párrafo. Una lectura lo emplea para justificar que la consulta no sea examinada de oficio, y otra visión lo concibe como un parámetro para evitar la invalidez automática y la conservación acrítica de normas no consultadas. Pese a ello, la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 abandonó el estudio oficioso. En atención a que este debate se basa en un instrumento convencional, la siguiente sección vincula una revisión crítica de la doctrina modificada y propone una metodología de revisión constitucional.
2. Revisión crítica del criterio modificado y la nueva propuesta
Como indican Méndez Azuela y Marmolejo Rodríguez, el criterio basado en el estudio oficioso de la consulta tenía un balance positivo por rechazar el paternalismo estatal y el capacitismo para que las personas con discapacidad deliberen sobre sus derechos. Con todo, señalan que generó un extremo formalismo por establecer la consulta como un requisito del procedimiento legislativo y, en general, inconsistencias que exceptuaban la celebración de consulta porque la o el ministro ponente estimaba que la legislación en estudio era benéfica o relevante para ser analizada (Méndez y Marmolejo, 2024: pág. 93-95).
Al respecto, la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 abandonó el estudio oficioso de la consulta a personas con discapacidad. Con todo, seis de los nueve integrantes manifestaron la posibilidad de mantener su estudio oficioso para ciertos casos, así como preocupación por relegar el carácter obligatorio de la consulta. Se estima que el argumento que rechaza el estudio oficioso de la consulta por permitir la inconstitucionalidad de normas que son benéficas para las personas con discapacidad puede conciliarse con la postura que procura mantener el estudio oficioso para ciertos casos. De este modo, esta sección sugiere que la Suprema Corte de Justicia de la Nación aplique la metodología de proporcionalidad para justificar que la ausencia de consulta no invalida, por sí misma, una norma.
El criterio anterior entendía el derecho a la consulta como un elemento procesal esencial; mientras que la nueva postura rechaza esta premisa. Un escenario plausible es analizar, como primer argumento, la proporcionalidad entre el derecho a la consulta y el derecho que, prima facie, reconozca la ley en estudio. El derecho a la consulta sigue siendo oficiosamente analizado, mas no como un elemento que, de estar ausente, automáticamente conlleve su invalidez porque depende del reconocimiento de un derecho que lo justifique. En suma, toda ley en materia de discapacidad carente de consulta tendría que superar las gradas del test de proporcionalidad.
El empleo del test de proporcionalidad se basa en el párrafo 19 de la Observación General No. 7, ya que ordena que las autoridades estatales demuestren que la ausencia de consulta no genere un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad. En contraste, el mismo Tribunal mexicano sustentó su criterio con el mismo párrafo, sosteniendo que la proporcionalidad justificaba la ausencia de consulta. Por tanto, optó por una interpretación que equiparó la proporcionalidad con la nugatoriedad.
Aunado a ello, la decisión omitió que el derecho internacional considera la participación de las personas con discapacidad en la vida pública como un principio transversal de buena gobernanza. De modo que los Estados deben favorecer la participación directa e indirecta de las personas con discapacidad en elaborar leyes y políticas al modificar o derogar instrumentos legislativos, reglamentos, costumbres y prácticas que lo impidan (Consejo de Derechos Humanos, 2016: párr. 62).
En este orden, el problema constitucional dejaría de elegir entre derechos sustantivos y derechos procedimentales para determinar si la decisión judicial de conservar una norma no consultada supera un test de proporcionalidad frente al derecho a la consulta. Bajo este enfoque, la consulta conserva su carácter obligatorio, pero su omisión no produce, necesariamente, la invalidez automática; exige analizar si la norma reconoció, prima facie, un derecho que concilie la ausencia de consulta. Ante la intención de abandonar el criterio que consideraba el derecho a la consulta como un elemento procesal necesario para la validez de una norma en materia de discapacidad y la ausencia de una metodología que mantenga su vigencia casuísticamente, la solución propuesta intenta respetar el deber convencional con los cambios jurisprudenciales de la nueva integración de la Suprema Corte de México.
En consecuencia, la proporcionalidad prevista en el párrafo 19 de la Observación General No. 7, no debe operar como una vía que haga nugatorio el derecho a la consulta, sino como una metodología para impedir dos extremos. Por un lado, la invalidez automática de toda norma no consultada, incluso si amplía derechos. Por otro lado, la conservación acrítica de normas no consultadas sin exponer ni argumentar sus beneficios. En una oración, el test de proporcionalidad puede fungir como herramienta para que los derechos fundamentales sean realizados en la mayor medida de lo fáctica y jurídicamente posible (Martín Reyes, 2023: 4-5).
No obstante, esta propuesta presenta limitaciones. Las autoridades estatales podrían hacer nugatorio todo derecho a la consulta si consideran que la norma elaborada resulta benéfica. Sin embargo, la Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 creó este escenario al abandonar el análisis oficioso de la consulta y, más aún, con la ausencia de estándares que explícitamente establezcan si, en ciertos casos, se debió celebrar. En pocas palabras, los incentivos para relegar el derecho a la consulta se intensificaron cuando la SCJN abandonó su revisión oficiosa sin fijar un estándar que determinara cuándo la ausencia de consulta es constitucionalmente tolerable y en qué casos produce consecuencias invalidantes. Por ello, ante la inercia institucional, se debe optar por la interpretación y decisión que armonice las obligaciones convencionales del Estado mexicano en propiciar la plena integración de las personas con discapacidad (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1994: párr. 5).
IV. Conclusión
La Acción de Inconstitucionalidad 147/2024 resolvió correctamente el fondo del asunto al invalidar una definición de persona con discapacidad incompatible con el modelo social reconocido nacional e internacionalmente. Sin embargo, al abandonar el estudio oficioso de la omisión de consulta, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debilitó una garantía participativa cuyo objetivo es corregir la exclusión histórica de las personas con discapacidad en la configuración de sus propios derechos. La preocupación por evitar la invalidez automática de normas aparentemente protectoras es atendible, pero no justifica hacer nugatorio el derecho a la consulta ni subordinarlo a la estrategia procesal de terceros legitimados cuando concurren los derechos de las personas con discapacidad.
Por ello, el control constitucional debe adoptar una metodología remedial basada en la proporcionalidad: ni la invalidez automática ni la conservación acrítica de normas no consultadas. La consulta debe conservar su carácter obligatorio y susceptible de análisis oficioso, pero su omisión puede dar lugar a soluciones intermedias. En suma, la proporcionalidad puede servir de herramienta para que la SCJN exponga las razones por las que la omisión de consultar podría justificarse, mas no eliminarse al relegar su estudio oficioso para justificar su nugatoriedad.
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1 Abogado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Estudiante de la maestría en derecho (LL.M.) en la Universidad de Georgetown. Trabajó en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (México) y en el Instituto O’Neill de la Universidad de Georgetown.
Correo electrónico: justicia.rawls@outlook.com
Código ORCID: https://orcid.org/0009-0004-8910-1250